Im Jahre 2006 hatte der Bundesrat den viel beachteten Europabericht publiziert. Ich war noch nicht Mitglied des Nationalrates. Damals hatte der Bundesrat in seinen europapolitischen Instrumenten noch eine Auswahl. So zeigte der Bericht die Auswirkungen eines Beitritts der Schweiz zur Europäischen Union und er behandelte alle anderen europapolitischen Instrumente, die unserem Land in unseren Beziehungen zur EU zur Verfügung standen. Aber schon im Januar 2007 verliess der Bundesrat diesen Weg der europapolitischen Vielfalt und verengte seine Politik auf die Einbettung der bilateralen Verträge in ein Rahmenabkommen. Am 31. Januar 2017 beschloss er den Grundsatz, dass er alle seine Verträge mit der EU effizient umsetzen wolle. Die Beziehungen sollten denn auch weiter gefestigt werden; dies „könnte in einem für beide Seiten vorteilhaften Rahmenabkommen geschehen“. Die Strategie Rahmenabkommen wurde vor 12 Jahren geboren.
12 Jahre für ein Rahmenabkommen Schweiz-EU
Es gingen weitere sechs Jahre ins Land. 2013 war es dann soweit. Die Schweiz gab sich ein Mandat zur Verhandlung eines Rahmenabkommens. Die EU zog 2014 nach. Seither wird verhandelt. Die Enge der europapolitischen Strategie Rahmenabkommen als „einziger Weg“ war spür- und hörbar. Im Parlament antwortete der Bundesrat 2013 so:
„Für den Bundesrat bleibt der bilaterale Weg das einzige europapolitische Instrument, um den Wohlstand des Landes unter Wahrung der Unabhängigkeit zu gewährleisten. Es ist also im Interesse der Schweiz, diesen bilateralen Weg zu konsolidieren. Zu diesem Zweck erweist sich eine neue institutionelle Architektur für die bilateralen Beziehungen als notwendig, um die Fragen der Übernahme der Entwicklungen des relevanten EU-Rechts, der Überwachung der Anwendung der Abkommen, der Auslegung der Abkommen sowie der Streitbeilegung zu regeln. Dank solcher Mechanismen wird die Schweiz mit der EU neue Marktzugangsabkommen abschliessen und die ständige Aktualisierung ihrer bilateralen Abkommen sicherstellen können. Auf diese Weise kann sie eine zunehmende Erosion ihres Zugangs zum europäischen Markt vermeiden, was die Folge der wachsenden Schwierigkeit wäre, die bestehenden Abkommen anzupassen und anzuwenden, sollte der Status quo fortbestehen. Ein geklärter institutioneller Rahmen wird darüber hinaus dazu beitragen, die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU insgesamt zu verbessern.
Und jetzt im Herbst 2018 sind wir in der Schlussrunde. Es scheint, es ginge nur noch um die flankierenden Massnahmen. So nennen wir die eigenständigen Massnahmen zur Durchsetzung der Lohn- und Beschäftigungsbedingungen, die in unserem Land Anwendung finden müssen. Ich finde, wir haben uns darin verrannt. Boykotteure und Provokateure haben im gleichen Masse dazu beigetragen.
Wir brauchen die institutionelle Architektur
Mir gefallen diese zwei Wörter aus der Bundesratsantwort aus dem Jahre 2013: Institutionelle Architektur. Das Rahmenabkommen schafft eine insitutionelle Architektur. Es ist logisch, dass der bilaterale Weg diese Architektur braucht. Sonst endet dieser Weg über kurz oder lang. Die Elemente dieser Architektur sind klar und – vor allem – sind sie bisher sehr gut im Interesse unseres Landes verhandelt worden:
- Übernahme der Entwicklungen des relevanten EU-Rechts
Die Parteien haben diesen Punkt auf fünf Marktzugangsabkommen eingeschränkt. Und es ist keine automatische Übernahme. Die Schweiz kann alle demokratischen Prozesse beibehalten. Sagen wir mal Nein zu einer Entwicklung, dann schwächen wir unsere Marktzugangsmöglichkeiten selber, vielleicht gäbe es auch Einschränkungen. Aber die Schweiz entscheidet über die Nachführung. Niemand sonst. - Die Überwachung der Anwendung der Abkommen
Die Überwachung machen wir selber oder gemeinsam in den gemischten Ausschüssen zu den Verträgen. Es gibt keine Überwachungsbehörde wie im EWR. Die Schweiz bleibt auch hier eigenständig. - Auslegung der Abkommen
Bei der Auslegung geht es darum, die inhaltliche Bedeutung von rechtlichen Bestimmungen in den Abkommen zu ermitteln. Die Auslegung der Abkommen erfolgt entweder vor Gerichten oder in den gemischten Ausschüssen. Hier versuchen die Parteien Konsens zu erreichen. Gelingt dies nicht, dann erfolgt ein Streitbeilegungsverfahren (siehe Punkt 4). Manchmal erfolgt die Auslegung auch in innerstaatlichen Gerichtsurteilen, weil die eingegangene völkerrechtliche Verpflichtung und das in die Schweizer Gesetzgebung übernommene EU-Recht auch vom nationalen oder kantonalen Gerichten ausgelegt werden kann. Schliesslich geht es bei der Auslegung im Kern darum, dass wir auf den Bestimmungen der Marktzugangsabkommen eine grosse Rechtshomogenität für alle Parteien erreichen sollten. Gelingt dies nicht und haben wir zusätzlich noch unterschiedliche Ansichten bei der Anwendung von den vertraglichen Bestimmungen, dann müssen die Parteien eine weitergehende Lösung zur Streitbeilegung haben. - Streitbeilegung
Während nach meiner Wahrnehmung die ersten drei Punkte bereits erfolgreich für beide Seiten verhandelt sind, beissen wir uns am vierten Punkt fest. Aber auch hier gibt es Lösungen, sogar bei den bis zum Eklat strapazierten Flankierenden Massnahmen. Denn es ist klar, dass a) die Lohn- und Beschäftigungsbedingungen wie in jedem EU-Mitgliedsstaat auch in der Schweiz eigenständig und gemäss unseren Gepflogenheiten festgelegt werden. Das wird uns die EU zugestehen. Zudem ist auch klar, dass b) wir diese Lohn- und Beschäftigungsbedingungen eigenständig überwachen, kontrollieren und sanktionieren. Auch das wird uns die EU zugestehen. a) und b) nennen wir FlaM. Es bleibt nur die Frage, ob c) die Massnahmen nach b) im Verhältnis zur vertraglich im Freizügigkeitsabkommen vereinbarten Dienstleistungsfreiheit auch gerechtfertigt und verhältnismässig sind.
Wenn sich die Schweiz und die EU darüber im gemischten Ausschuss nicht einig werden, dann brauchen die Parteien eine Streitbeilegung, eine richterliche Entscheidung. Dass über diesen Streit nicht der europäische Gerichtshof (EuGH) entscheiden kann, ist leicht zu verstehen, denn wir sind nun mal nicht Mitglied der EU. Darum gibt es noch zwei Möglichkeiten, die in der Schlussverhandlung noch denkbar sind. Entweder entscheidet alleine das Bundesgericht unter Berücksichtigung der Tatsache, dass wir eben auch die Dienstleistungsfreiheit vertraglich zu gewähren haben oder wir verhandeln eine abschliessende Beurteilung durch ein unabhängiges Schiedsgericht. Dann stünde die Architektur auch für diesen letzten Punkt. So kompliziert ist es nicht mehr.
Die Schlussverhandlung kann gelingen und der Lohnschutz gegen Missbräuche bei der Entsendung in die Schweiz kann gewährt werden. Am kommenden Dienstag werde ich das den EU-Paralamentsabgeordneten, die uns in Bern besuchen werden, noch einmal darlegen. Wir sind in Europa zu Hause. Eine solche institutionelle Architektur ist für beide Seiten vorteilhaft.